[77]前引[3]，陈新民书，第473页。
[xxxix]公私法之交融渗透，公司法、劳动法、经济法等部门法之公私法定性难题便为明证。形式方面，是指行政规范性文件仅可作为说理依据，不可作为裁判依据。
至县议会行使县立法职权时，若无‘宪法或其他法律之依据，不得限制人民之自由权利。《宪法》和《立法法》规定了从法律到规章可以规定的内容，并且明确了不同级别的行政规范性文件需要以不同的规范为依据，因此，不违反宪法和法律、不与上位法冲突、不超出授权范围，就属于行政规范性文件合法有效的前提。[lvii] 除了从上而下的找法，裁判者在审理案件时经常面临另外一种找法过程，即逆向找法。[lx]程序方面，即行政规范性文件的制定符合法定程序。[lviii]又如当事人指出涉案土地使用权性质的相关变更法律手续未及时办理，违反了《土地管理法》和国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》的相关规定，据此应认为联合开发协议为无效协议。
最为重要的是，随着我国依法治国理念的不断深入，有权发布行政规范性文件的各级行政主体、地方人大已经开始着手规制行政规范性文件，并发布了不少对行政规范性文件进行审查、监督的文件，对审查主体、审查对象、审查内容、审查流程、审查后果都做了明确规定，其均可为民事裁判中的审查提供参考。第四，行政规范性文件对民事裁判者并不构成硬性约束，法官可排除行政规范性文件之司法适用，即适用行政规范性文件与否，法官可依自由裁量确定。[61]参见阿良：《上医院=染非典？恐慌过度》，http://health sohu.com/84/15/article17351584.shtml.2009年3月6日访问。
研究人员通过人们购买保险的行为加以说明。比如，2003年5月初，陕西省宝鸡市就下了一条死命令：所在辖区若出现一例非典病人，县、乡分管领导要予以免职，对发生传染的，要免去县、乡党政主要领导的职务。在另一个极端，对于那些只能引发暗淡心智图像的危险，人们不太愿意投保险。因为这些危机的风险一般具有新颖性、短期间内不为人所知等特性，比如人们将非典形容为来无影，去无踪的病毒，有关这些危机的小道信息极易在人群中流传，从而产生连锁效应。
[26]又如，根据主观预期效用理论，效用不以事物的客观概率而以主观概率来计算，但在追求客观性和量化指标的过程中同样排除情感因素。为说明预期情绪在决策中的作用，研究人员首先提出后悔理论用以说明。
[21]一些研究还表明，大脑有其专门的情感区域，某些类型的情绪，包括恐慌的情绪，可以在认知区域产生反应之前被激发。他们甚至会选择保持沉默。因为恐怖主义所引发的生动印象和具体图景可以挤出脑海中其他考虑，包括发生概率是相当小的关键看法，也就是说，即使损害的可能性发生了重大的变化，公众的反应强度也不会发生很大的变化。概率忽视意指公众对低概率事件发生的可能性的变化比较麻木或不太敏感。
比如，一些公民断然拒绝政府开发核能——即使发生核事故的概率非常之小，是因为出于对核事故的无法估量的灾难性后果的极度恐慌。[22] 三、恐慌认知在风险决策中的作用 既然人们对极端事件的风险会产生恐慌性认知，并且在很大程度上，这种恐慌又出自本能，那么它是否能够对人们的决策产生作用呢？这涉及到风险决策领域中的一个非常重要的问题，即包括恐慌在内的情绪在人们的风险决策中的地位。为解决这个问题，他认为政府应当设立一个常设性的风险管理机构。该理论认为情绪无需被任何认知所媒介化就能直接影响人们的判断，证明了情绪在人们的风险决策中的重要作用。
如果大家都认为某个风险微不足道，你也可能不会通过言语或者行动来表示反对，以免显得不理智。1.既然公众极易对极端事件形成恐慌心理，并极有可能要求政府作出过度的反应，那么行政措施的制定者就不应当机械地对公众的要求做出回应，而应当对公众的要求加以反思、评估和过滤。
[25] See Stigler S M., The history of statistics: The measurement of uncertainty before 1900. Cambridge, MA: Belknap Press, (1986).pp.2-30. [26]See Von Neumann J, Morgmstem O., Thoery of games and economic behavior, Princeton University Press.(1947).pp.1-50. [27] See Savage L J., The foundations of statistics. New York: Wiley, Press (1954).pp3-35. [28]它不是即时的情绪反应，而是一种由决策者预期的、伴随某种决策结果在未来将要发生的情绪反应，如后悔、失望、恐慌等。通过可得性启发和概率忽视以及信息连锁效应和声誉连锁效应，恐慌又会阻碍公众对风险的理性判断，不适当地扩大危机事件发生的可能性，并采取过激的行为。
[6]参见杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》2004年第4期。这一时期以结果主义[24]取向的理性分析为特点。同样，在地震之后，地震保险销售得很快。他们概括出9组，共18项风险特性：自愿遭受与非自愿遭受、慢性与急性、担心与安全、不必然致命与必然致命、众所周知与隐蔽、为科学所知与不为科学所知、无法控制与能够控制以及新与旧等。[27] 第二个阶段是20世纪80年代到90年代。[57]前引[44]，第63—64页。
即使不做任何治疗，非典感染者95%都可以痊愈，并且死亡者多数都是老年体弱有其他疾病者。但凡具备这样一些条件：北京身份证、说普通话、驾北京牌照的车、车票的始发地是北京，都会在其他省市招来惶恐，比如为防止北京人进入，北京至塘沽国道被人神秘挖断。
比如，9·11事件发生后，布什政府拘留了大量的所谓与基地组织有关的恐怖嫌疑分子，到2004年1月，这一数字已经超过5000名。公理化测量模式主要反映事件的风险对公众生命的影响。
前者单纯是一种心理上的技巧。3.当某些极端事件发生后，行政措施的制定者的确无法克服恐慌，从而有可能制定了存在偏见或非理性或缺乏远见的措施时，就需要对每一项行政措施的实施规定一个适用的期限，也就是所谓的日落条款。
心理学研究已经证实，当公众经历了危机事件的打击之后，不清楚下一次危机事件是否会发生时，往往运用可得性启发来评价其发生的可能性，即最容易被公众所想起的事件通常被误以为这个事件经常会发生。与对某一风险的平淡心理态度的结果相比，那些能够让人产生剧烈感情的风险，对于其概率的变化，公众则要麻木得多。那么又如何避免这种消极后果，从而尽最大可能保证行政措施的合法性呢？凯斯· R ·孙斯坦经过研究，发现极端事件引发的集体恐慌对民主政府制定理性的政策措施将会构成挑战这一事实后，认为成本—收益分析能够为政府的行为提供一个公平的评价方法，从而有效抵制恐慌情绪的影响。他还特别指出，公众显著高估了广为人知的致死原因，比如龙卷风、癌症，却低估糖尿病、哮喘造成的死亡。
18世纪的博弈论[25]、20世纪中叶的预期效用理论，以及20世纪60到70年代的主观预期效用理论等关于人们在风险状态下的决策理论都缺少情绪的内容，特别是排斥负情绪在决策中的作用。[47]同样，在我国5·12汶川大地震后，在关于汶川县城是迁还是留的问题上，90%以上的汶川民众希望异地重建，该县小毛坪村村主任甚至提出，就是迁到新疆边陲，也不再回去了。
[51]罗腾斯杰克(Rottenstreich)等学者的研究则发现，公众不仅对概率的变化缺乏敏感性，而且这种不敏感性依赖于公众对特定风险的心理态度。更为消极的后果则是中了恐怖分子的阴谋，即过度反应将导致社会变得残暴，这种残暴不仅仅会使潜伏的恐怖分子转变为显现的制度性恐怖，并会使使用暴力成为解决争议的合法形式。
[69]See Sunstein, C. Cognition and cost — benefit analysis. University of Chicago Law School, John M. Olin Law Economics Working Paper No.85(1999). [70] See Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation, Cambridge: Harvard University Press.(1993).pp.33-51. [71] See EricA. Posner and Adrian Vermeule, Terror in the Balance: Security, Liberty and the Courts, Oxford University Press.(2007).p284. [72]See Bruce Ackerman, Bruce Ackerman, wThe Emergency Constitution, Vol.113 Yale L. J.(2004).p.1029. [73]参见郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究——以德国法为中心》，台湾大学法律学研究所硕士论文，1996年，第28页。这两项职责的主要功能是清楚了解本行政区域内各类风险类型，储备相对完整和可靠的信息资料，从而为极端事件的风险评估奠定基础。
它的意思是指，当极端事件刚刚发生时，国会中代表仅仅以51%的简单多数就能够宣告紧急状态，并授予行政机关广泛的紧急权力，但是，紧急状态(自然包括紧急权力)只能持续40到60天。比如，2001年9月11日的恐怖袭击发生后，即使是美国政府也无法预测一周之内出现更猛烈的袭击的可能性，一个月之内呢？又如，2002年12月非典就已经在我国广东地区蔓延了，但中央政府最终决定成立指挥部全面抗击非典却是在2003年4月份。但杰克森(Johnson)等人的研究表明[38]，能够引发生动的、鲜明的心智图像的危险会促使人们更愿意购买保险。运用决策学的研究成果，阐述了包括恐慌在内的情绪在公众的决策中扮演了非常重要的角色。
9·11恐怖事件就是一个明显的例证。See Loe- wenstein G F, Weber E U, HSee C K, Welch N.，Risk as feelings. Psychology Bulletin, Vol.127, 2001(2)pp.267-286. [29]See Loomes G, Sugden R.，Regret theory: An alternative of rational choice under uncertainty. Economic Journal, 1982(92).pp.805-824. [30] See Ritov I, Baron J., Reluctance to vaccinate: Omission bias and ambiguity, Journal of Behavioral Decision Makingf 1990(3).pp.263-277. [31] See Bell D E.，Disappointment in decision making under uncertainty, Operations Research, 1985(33) pp.1-27. [32]参见庄锦英：《情绪与决策的关系》，载《心理科学进展》2003年第3期。
这种歪曲可以有多种表现形式：如片面扩大危险的程度、忽视隐私权和平等权等重要的价值，将反恐的罗网撒向社会上最弱和最无助的人：移民、政治避难者、非公民、少数民族、穆斯林和以色列人等。[2]在很大程度上，两位记者先生的告诫体现了本文将要阐述的问题——公众对于类似于切尔诺贝利核事故或者非典那样的具有发生原因的难以预测性、演变过程的不确定性、影响后果的严重社会危害性，发生概率又比较低并且政府又很难有效处置等特征的事件[3]的风险认知是什么，它是如何产生的？恐慌对公众的判断或决策能起作用吗？如果能够，那么是何种影响？特别是，在民主社会的背景下，这又会对政府为预防下一次极端事件不再发生或者损害的不再扩大而制定的各类行政措施[4]产生什么影响？对行政法律制度又隐含着什么意义？ 二、极端事件的风险认知 管理学的主流观点认为，风险是某一事件发生的可能性及不利后果。
如果公众能在脑海中设想出更坏的情况，他们就可能十分警觉，对风险概率的理性估计将会被恐慌所排斥。他概括了15组，共30项风险特性：无法控制与能够控制、致命性与非致命性、全球灾难性与非全球灾难性、令人担心与不令人担心、损害后果的不特定性与特定性、对下一代具有高度的危害性与低度危害性、很难减少与容易减少、风险会增加与减弱、自愿遭受与非自愿遭受、能够观察到与不易观察到、不为暴露其中的人所知与可以所知、影响的即时性与缓慢性以及不为科学所知与为科学所知。